Evolución del gasto en educación de Perú

Durante los últimos setenta años, el gasto público en educación de Perú evolucionó de manera fluctuante, lo cual eclipsó la consistencia que demandan las políticas educativas en el tiempo. En este post, describimos esa evolución y la prioridad que recibió el Sector Educación desde los años 2000, así como su comparación con otros países del mundo.  

La larga noche de la educación peruana

Los investigadores Guadalupe, Twanama y Castro (2018) acuñaron este término para describir las cuatro décadas durante las cuales el gobierno invirtió un gasto por estudiante por debajo de los S/2,500 al año o S/208 mensuales (traídos a valores presentes), monto insuficiente para asegurar condiciones básicas de calidad.  

Este fenómeno se debió a un incrementó de la matrícula sin un aumento significativo del gasto en educación, y culminó cuando el presupuesto en educación revertió la tendencia con incrementos progresivos a partir del año 2005.

Para entender mejor el fenómeno, los investigadores dividen los últimos 70 años en tres periodos de tiempo:

• 1950 – 1966: este fue un periodo de expansión del presupuesto nacional como porcentaje del PBI. Si bien se recuerda este periodo como la época dorada para la educación pública, es preciso mencionar que estuvo concentrada en las élites urbanas cuando el país era mayoritariamente rural.
• 1967 – 1989: durante este tiempo, el gasto en educación respecto al gasto total se redujo significativamente. Las reformas educativas de los setenta, que prometían transformar el sistema educativo, no contaron con los recursos necesarios. Esto llevó a una “contrarreforma” en los ochenta, donde el gasto en educación siguió siendo insuficiente.
• 1990 en adelante: el crecimiento económico desde los noventa permitió una lenta pero constante recuperación del gasto por estudiante. A partir de 2005, el gasto en educación comenzó a aumentar significativamente, recuperando su prioridad en el presupuesto nacional hacia 2010.

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Efectividad del gasto en educación

A diferencia de años anteriores, el presupuesto público, según la Consulta Amigable del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF, 2024), inició un ascenso desde mediados de los años 2000 y con mayor aceleración a partir del año 2010. El Sector Educación compartió esa suerte, y su presupuesto creció cuatro veces durante los últimos quince años.

El reto del crecimiento está en asegurar a eficiencia en el gasto. Ello debido a que si bien los aprendizajes mejoraron en las evaluaciones estandarizadas, no lo hicieron de manera significa. Incluso, luego de 2016, se observó una disminución de los aprendizajes que luego tuvo otro revés durante la pandemia.

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Otro indicador que mide la efectividad del gasto es la ejecución al cierre del año. Así, desde 2004 a 2008, la Consulta Amigable del MEF (2024) mostró una caída de 99 a 81 % de ejecución conforme el presupuesto comenzó a incrementarse. Posteriormente, se recuperó hasta 2015 cuando comenzó a fluctuar entre 87 y 92 %.

En otras palabras, un mayor incremento del presupuesto debe asegurar que el gasto sea eficiente, con impactos en aprendizajes, y efectivo aprovechando la totalidad de los recursos asignados. Por ello, el incremento del presupuesto debe estar acompañado por intervenciones que mejoren las capacidades de gastos de los funcionarios a cargo en los tres niveles de gobierno.

La prioridad del gasto en educación

Para determinar si el presupuesto en educación se ha priorizado en un sector, se deben cumplir dos condiciones: que se incremente el monto y que ese incremento sea proporcionalmente mayor el incremento del presupuesto total. Por ejemplo, si el presupuesto total crece un 10%, el presupuesto en educación debe crecer más de un 10% para considerarse priorizado.

Una evaluación de la trayectoria del gasto en educación y de su participación en el gasto total del gobierno, como medición de la priorización en educación desde 1999 a 2022, arroja tres periodos de análisis (Minedu, 2024):

• De 1999 a 2005: un bajo crecimiento del gasto en educación y una prioridad en educación que fluctuó entre 14 y 17 %.
• De 2006 a 2012: un incremento del gasto en educación, pero con una prioridad de educación sobre el gasto total decreciente, de 16 a 13.5 %
• De 2013 a 2022: un mayor incremento del gasto y una recuperación de la prioridad con pico y caídas pronunciadas. Gracias a la formulación presupuestal de 2018 se alcanzó un pico de 17 % de gasto en educación sobre el presupuesto total, pero también ocurrieron dos caídas: en 2017 y 2018 por el Fenómeno de El Niño y la prolongada huelga de maestros y en 2020 por la pandemia.

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Comparación internacional del gasto en educación

Aunque imperfecta, la demanda por asignar un presupuesto a educación equivalente al 6 % del PBI fue la más popular en todo el mundo. Así, se incluyó en nuestro Acuerdo Nacional, en el Proyecto Educación Nacional al 2021 e, incluso, recientemente se modificó la constitución para promover que se llegue a ese nivel.

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Posteriormente, el nuevo PEN al 2036 (Consejo Nacional de Educación, 2020) reflexiona sobre este propósito y alerta que no existe una sola regla bajo la cual todos los países supediten la cantidad de dinero destinada a educación. Así, demostró que la asignación de recursos a educación difiere según las características de cada sistema educativo.

Por ejemplo, los países que tienen una mayor matricula, una menor participación de la educación privada, una población más atomizada o una mayor recaudación tributaria necesitarán y podrán asignar un presupuesto mayor que aquellos países con alguna de estas características opuesta (Consejo Nacional de Educación, 2020).   

En este contexto, Perú todavía está lejos de alcanzar esta meta aspiracional de 6 % del PBI en gasto educativo, en comparación con otros países. Según Our World in Data (2024), el gasto en educación en 2021 representó el 3.97% del PBI del Perú, mientras que países como Costa Rica, Finlandia y el Reino Unido llegó a porcentajes significativamente mayores (6.28%, 5.69% y 5.33% respectivamente). El promedio mundial fue de 4.18 %.

Conclusiones

El análisis de la evolución del gasto público en educación en Perú muestra una historia de fluctuaciones significativas y desafíos persistentes. Durante las últimas siete décadas, el gasto experimentó periodos distintos.

El primer periodo (1950-1966) fue una época dorada concentrada en las élites urbanas, mientras que la segunda fase (1967-1989) vio una reducción significativa del gasto en educación, agravada por reformas insuficientemente financiadas. A partir de 1990, el crecimiento económico permitió una lenta recuperación del gasto por estudiante, con un aumento significativo a partir de 2005, marcando un cambio hacia una mayor prioridad del sector educativo en el presupuesto nacional.

La efectividad del gasto en educación, sin embargo, ha sido un reto constante. A pesar del aumento en el presupuesto desde mediados de los años 2000, la eficiencia en el gasto ha sido variable. La ejecución del presupuesto osciló entre el 81 % y el 99 % en las últimas dos décadas, con mejoras necesarias en la capacidad de gasto efectivo.

Además, los incrementos en el presupuesto no siempre se han traducido en mejoras significativas en los aprendizajes, como lo demuestran las evaluaciones estandarizadas, que han mostrado fluctuaciones y una disminución durante la pandemia. Esto subraya la importancia de no solo incrementar el presupuesto, sino también de mejorar las capacidades de gestión y ejecución en todos los niveles de gobierno.

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